研究財稅體制改革問題的國家行政學院經濟學教研部教授馮俏彬，授課對象多是地市級以上政府官員，由此渠道，她得以更深入了解基層政府所感受的體制之弊、體制之痛。近年來，治學嚴謹的馮教授多次提出中肯的改革建言，并被有關部門采納。“一帶一路”北京國際峰會之后，中國自去年5月全面推行營改增試點，尤其銀行、保險、證券等金融業務全面納入征收增值稅范圍，被認為在國際上具開創性意義。與此同時，中國官方表態稱，財稅改革正加快推進，并成效顯著。但社會各界對相關說法為何卻有多種疑慮？接受本報專訪的馮教授對此表示，關于財稅體制改革的種種爭議，深刻、生動地反映了中國在走向國家治理體系和治理能力現代化過程中的陣痛。

　　輕重之爭：企業真正承擔稅負不到40%
　　《華夏時報》：雖然官方稱財稅改革正加快推進，并成效顯著云云，但社會各界為何對此仍存爭議，甚至感覺稅負不減反增？
　　馮俏彬：如果以2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為起點看，對于此輪財稅體制改革，一般是這么認為的：預算改革基本完成，稅收制度方面改革走了一半，而中央地方財政體制改革才剛起步。若就稅制改革本身而言，現在也很難說它走完80%。相對于2013年所提出的稅改主要任務和目標，現在應是走了一半左右。當下社會和官方在稅制進步上看法不一，折射了很多深層次問題。簡單而論，整個財政稅收體制改革，目前正處于從“管理”到“治理”轉變的門檻上，一腳邁出，另一腳還在后面。此時大家的感受可能比較分裂，有人往后看，有人往前看，方向不同，觀感自然不同。
　　至于稅負問題，自去年到今年討論已有很多，我們對此也有多方面研究。到底稅重不重，為何百姓和企業感覺稅重，而依一些官方對外解釋好像又覺稅不重？情況其實已比較清楚，關鍵在稅制結構問題。現在稅制結構主要以間接稅為主，這會讓企業感覺承擔了很多樣稅負，感覺自己是主要負稅人，加上現在經濟下行，形勢不好，企業“稅痛”感比較強烈。
　　對于稅收，我一向堅持說三句話：
　　第一，稅收是必要之惡。在當前社會各方呼吁減稅、抱怨稅重之時，特別需要指出，不能把稅收“妖魔化”。只要人類結成社會、結成組織，在運作，在發展，就一定需要稅收。當然不同時期，稅收的形態不盡相同。
　　第二，稅收總量減無可減。中國稅負總量并無社會所想象之重。現有數據表明，從上世紀90年代至今，中國以稅收計算之宏觀稅負，大約是18%-19%。無論和發達或發展中國家相比，這個水平都不高。所以，稅收的問題不在總量上。社會質疑的，其實主要是在稅收之外的非稅、政府性基金，還有國有資本經營利潤、社保繳費，包括現在備受關注之住房公積金，以及一些尚未付諸公眾討論如鑄幣稅等等，所有這些加總起來，社會的負擔就比較重。這是因為中國政府收入的形式比較多樣，但這些不全是稅收，很多是稅外負擔。另外，稅外負擔在運作過程當中，確實有不夠規范、不夠透明，受約束力不夠強等問題，加劇了社會“痛感”。
　　第三，稅收的要害在稅制結構。現今，中國稅制主要以間接稅為主、直接稅為輔。這一稅制結構的基本特點是，主要對產品或服務在生產和流通環節征稅。說直接點，企業只要開門做生意，不管有無賺錢，只要賣出商品或服務，其稅收責任立即產生。這一稅制導致企業感覺自己稅負特別重。而企業在納稅過程中，按照什么比例繳稅、計算基數是什么，哪些可扣，哪些不可扣，相關稅收規定是什么，又涉及到一大套稅收運作過程中稅收實務、稅收政策方面的問題，這些問題增大了納稅人的心理壓力、經營壓力，以及相應的人力物力財力。
　　企業真正承擔的稅負其實主要是企業所得稅，這是由企業實實在在負擔，名義稅率是25%。但圍繞企業所得稅有大量的優惠減免，有中小企業減免、創新型企業減免，以及所謂園區內減免，等等。七減八減下來以后，企業承擔的所得稅實際稅負遠遠低于25%這個水平。至于占大頭的流轉稅，包括企業經營過程中涉及到的費、基金、社保等流轉性質的費，企業都加入到價格當中轉嫁出去了。當然企業有的轉出去，有的沒轉出去，有的時候多轉一點，有的時候少轉一點，確實根據經營環境情況有變化。但如果稍微抽象一點來看，間接稅必定要加入價格中，通過產品銷售再收回來，這就是復雜的稅收轉嫁過程。因此，真正承擔這些稅收的是購買商品和服務的消費者，就是你、我、他這類普通消費者。只要我們去購買商品和服務，價格當中有一部分就是稅收，百姓才是稅收的承擔者，是真正的負稅人。就流轉稅而言，企業是納稅人，但不是負稅人。
　　這些道理其實企業也很明白。但目前稅制結構下，90%的稅收由企業到稅務機關去繳納，不是由消費者個體到稅務局去繳納。我曾經做過測算，企業真正承擔的稅負不到40%。

　　攻堅難題：各級政府事權恐須清晰劃分
　　《華夏時報》：這么多年財稅改革，如果做一簡單回顧和分析，到底改了什么？所謂財稅改革的硬骨頭，到底硬在哪里？
　　馮俏彬：財稅改革這兩年取得進步最大的，是預算管理方面的改革。最重要的一個進步，是實施了全口徑預算。現在政府預算由一本變為四本，從原來只有一般公共預算，到現在有政府型基金預算、社會保障預算、國有資本經營預算等。是2014年通過新《預算法》之后預算改革中進步最大的一塊。
　　其次，進步最大的方面是預算公開。這是社會各方面都看得到的進步。特別是今年，預算公開的時間統一，內容非常詳細。圍繞著預算公開，現在已經形成了一套比較合理的體制機制。今年預算公開后，社會上風平浪靜，就是對此最好的說明。
　　第三，在預算管理方面的改革也有很大進步，從“預算一年，一年預算”到現在實行中期預算制度，是個大的飛躍。中期預算就是3年或5年的中期預算制，這意味著政府各部門的工作計劃和資金安排，不再只考慮1年的眼界，還要考慮3到5年的總體安排。這是一個重大變化。
　　第四，政府會計制度方面改革進步很大。從收付實現制改為了權責發生制，這是政府預算當中一個基礎性制度改變，雖不動聲色，卻影響極大，只不過社會上少有人去關注如此技術性的變化。
　　第五，財政資金整體管理明顯收緊。現有龐大的財政存量資金，趴在賬上用不出去。一方面看起來是壞事，另一方面卻說明財政管理加強了，也是好事，不像原來想怎么用就怎么用。
　　當然，預算管理體制改革當中還有一些問題。比如是否把所有資金都當做財政資金，都使用跟政府部門一樣的辦法管理？這在教育口和科技口特別突出。這是今后要繼續努力改革的一個方面。但總體而言，我們對預算管理體制改革方面的進展評價比較高。
　　稅制改革方面，走了一半。中共十八屆三中全會提出的“六稅一法”改革，現在六稅當中，有三個稅改到位了；“一法”即《稅收征管法》雖然沒正式施行，但早就出征求意見稿了。“六稅一法”當中完成了的三稅是指營改增、資源稅、環保稅，再加上《稅收征管法》征求意見稿早就出臺，這算是進步了一半。現在延宕下來的另一半改革，一個是個稅，一個是房地產稅，還有一個是消費稅，這三個稅目前改革進展比較慢。
　　中央地方財政體制改革方面，目標是建立事權與支出責任相適應的中央地方財政體制，這方面才剛剛起步。以2016年8月24日出臺的國發49號文《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》為標志，到今年3月份，一些省份相繼出臺了省一級的事權與支出責任改革方案等，這項改革算是啟動了。但茲事體大，難度很大，從目前進展看，只能叫做剛剛起步。所謂財稅改革“硬骨頭”指的就是這項改革，其中核心是中央地方事權劃分的問題。
　　現在的中央地方財政體制叫分稅制，分稅制有“三駕馬車”：事權、財權和轉移支付，其中核心是事權。劃分事權就是在中央和地方各級政府之間，清楚地劃分各自的權責范圍，在千頭萬緒的經濟社會事務中，明確哪些是中央之權責，哪些是地方之權責。進一步講，“地方”也是總體概念，理論上還要厘清省、市、縣、鄉各級政府之間權責配置關系。
　　這個問題解決之難，首先因其超出了財政部門可以工作的范圍。對于劃分各級政府事權職責，財政部門只能起到搖旗吶喊的作用。但現實中，這個問題相互混淆的話，現象層面又會首先在財政領域爆發出來，所以從財政角度必須要把這個問題說清楚，否則政府理財系統會出現很多問題。但真正要把權責范圍劃分清楚，需要最頂層設計。從很多國家經驗看，是在《憲法》層次對此進行明確的。由此來看，財政部肯定做不了這個事。在中國，此事還涉及到負責各級政府之間責權配置的中編辦，權力清單、責任清單等，很多相關事情都需在那兒理順。從現在透露出來的中央精神看，在劃分各級政府事權時，中編辦要起牽頭作用。但這當中，同樣涉及到非常復雜的權力結構問題，涉及到國家行政體制和政治體制問題。要從總體上搞清楚，而且要有魄力把它推動下去，難度很大。
　　在事權搞清楚的基礎上，才能知道哪一級政府該給它多少錢，怎么給錢，這就是支出責任和轉移支付制度要解決的問題。

　　《華夏時報》：清晰劃分中央和地方各級政府權責范圍，解決這個大難題更需要決策者下定決心？
　　馮俏彬：從技術層面看，中國已有了20多年分稅制經驗，也有世界各國劃分事權之經驗可供參考、借鑒。所以，這其中確實還是決心問題。另外也要看到，事權劃分太清楚，對各級政府特別是上一級政府的約束就會越大，變動調整的余地就會越小，這可能也是一些方面對此事不愿積極為之的重要原因。

　　路怎么走：小改革看大改革
　　《華夏時報》：我這樣來理解，中國財稅體制的現代化程度跟發達國家相比還是有一定差距？
　　馮俏彬：肯定是有差距，你這話說得很對。國家治理體系和治理能力的現代化，這是2013年才提出來的。綜合各方面狀況來看，中國社會目前還沒有實現現代化，所以財稅也沒有實現現代化。財稅問題之所以會成為社會方方面面議論的焦點問題，是因為社會、經濟、政治各個方面矛盾和焦點，首先會在財政上體現出來，所以說財政往往是這個社會的一個聚焦或者縮影。但單靠財政部門去解決問題，空間有限。還是需要一種改革的決心，需要從整體的角度去設計改革。
　　現在有一些文獻回憶1994年推動分稅制改革時，實際上是財、稅、價的聯動改革，這就是改革的整體設計。當時就是先把分稅制的制度框架設計出來，稅收制度圍繞著分稅制去改，也就是小改革看大改革，大改革看核心改革，層次性比較清楚。要先抓“綱”、抓“龍頭”。現在的財稅改革與當年相比，雖然全社會也很重視，但在改革的方法和具體戰略上，確實還有需要改進的地方。

　　《華夏時報》：以房地產稅為例，盡管學界、市場認為加快房地產稅立法可能是一個無法避免的趨勢，現代國家應該有房地產稅，但為什么就是爭議不斷，推進很慢？
　　馮俏彬：房地產稅討論了10年，最大的進步就是理性一點的人士，或能稍微站得遠一點看經濟社會運行的人士，基本上能形成一個共識：房地產稅立法是大勢所趨，其必要性毋庸置疑。還有一個進步：圍繞房地產稅，相關技術準備已很充分，如一些地方稅務部門進行過模擬運轉，還有一些地方進行過房地產稅的試點，都積累了經驗。另外，最近兩年不動產登記制度進展也很快。
　　但房地產稅是一種典型的直接稅，要面向家庭和個人征收，涉及到千萬普通百姓，因之就會產生尖銳的“稅痛”。百姓要就此表達意見，不同的人可能有完全不同的意見，這很正常。但不同意見充分表達后，還要有一個意見整合機制，可是誰來整合，怎么整合？
　　以前，不同意見或利益的整合，可能較多由領導說了算、政府說了算。但現在不行，因為涉及到太多方面，就需要一個和過去不同的意見整合機制。問題也就在這里，這個整合機制究竟是什么？因為這一點不清楚，所以后面就很難推動。比如房地產稅立法，大家都認為很應當，但即使如此，進到立法程序以后，還是有各方意見，一審、二審、三審都公開征求意見。這些意見如何整合，如何回應？房地產稅立法問題，深刻、生動地反映了走向現代化的中國所面臨的陣痛。

　　國際矚目：增值稅制度在全世界分享經驗
　　《華夏時報》：“一帶一路”北京國際峰會開過不久，官方有一句話提道，去年5月實現營改增試點改革全面推開之后，中國被認為基本建成了在世界范圍內具有先導意義的現代增值稅制度，尤其是銀行、保險、證券等金融業務全面納入了征收增值稅范圍，在國際上具有開創性意義。如何解讀，是否自吹？
　　馮俏彬：這話是對的，并非自吹。增值稅制度歷史并不長，大概就幾十年時間。中國在“營改增”之后，增值稅所產生的稅收總量，在整個稅制結構當中已占到40%，體量極其龐大。另外，增值稅的征收范圍現在已覆蓋了一、二、三產業，全鏈條拉通，確實在世界具有開創性意義。更特別之處在于，中國目前是世界上第一個對金融業征收增值稅的國家。即使在增值稅的起源地歐洲，也沒有做到這一點。

　　《華夏時報》：一些發達國家為什么沒有做到？
　　馮俏彬：第一，金融業本身極其復雜，業務變化快、門類多，如何計算“增值”部分，本身是有難度的。第二，增值稅屬于間接稅，很多發達國家對間接稅依賴程度很低，自然在這方面就沒有發育出高度的征收技巧、征收方法和征收理論。很多西方國家，包括美國在內，主要是以所得稅為主，并沒有增值稅，而歐洲一些國家雖有增值稅，但其占比較小，不像中國高度依賴增值稅。

　　《華夏時報》：依賴增值稅是先進的表現？
　　馮俏彬：曾經是落后的，但時移世易，好像現在變成先進的了。從稅制演變結構上來講，都有一個從間接稅為主到直接稅為主的過渡。一個國家經濟不怎么發達之時，大多以收間接稅為主；經濟發達程度較高之時，調節收入分配任務重了，就轉向了直接稅。當然這個過程很痛苦，就像中國今天之情形，但這是稅制演變規律。以此看待中國稅制結構，就不夠先進，因為我們是以間接稅為主，而發達國家都以直接稅為主。但現在出現了一些新情況，即全球化以來資本在各國間高度流動，所得稅是對資本收益收稅，在資本高度流動的情況下，主權國家收不到這個稅或收稅的難度加大。例如美國很多跨國企業把利潤放到海外不轉回國內，美國政府就收不到這些企業的所得稅。有鑒于此，一些國際稅收組織作出判斷，未來很可能要出現新變化。相對而言，增值稅是在生產經營地征收，稅基的流動性比資本要弱，所以主權國家為了方便收稅，很可能會轉向更加重視包括增值稅在內的間接稅。所以，未來也有可能征收增值稅比征收所得稅好。

　　《華夏時報》：中國財稅體制改革會在未來幾年當中有什么好的變化和不好的問題出現，你有什么好的政策建議？
　　馮俏彬：第一，希望按照2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把新一輪財稅體制改革推進到位。第二，要審慎把握好推進稅制改革與百姓對此問題接受度之間的平衡關系。第三，把握好全球減稅與中國財稅改革之間的平衡。比如特朗普減稅對中國有什么影響？怎樣對沖，也需要未雨綢繆，審慎決策。