結構性改革真正要改的是體制機制的結構。通過行政的手段對產業的結構進行調整，往往會導致經濟結構的扭曲更加突出，發揮市場在資源配置中的決定作用才能解決問題。
　　問題的癥結在于，使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎還沒有完全建立起來。在這種情況下，唯一的出路就是盡快建立和完善統一開放、競爭有序的市場體系。
　　政府的作用，是為企業和創業者提供一個穩定的宏觀經濟環境和法治環境。為實現這個目標，現階段需要從制定和執行市場進入的負面清單、全面推進金融改革等六個方面抓緊推進。
　　由中國經濟50人論壇主辦、新浪財經和清華經管學院協辦的長安講壇，日前在清華大學經管學院舉行了300期主題演講暨小型紀念會。論壇學術委員會榮譽成員、國務院發展研究中心研究員吳敬璉發表了題為“什么是結構性改革，它為何如此重要”的主題演講。
　　吳敬璉表示，結構性改革真正要改的是體制機制的結構，通過行政的手段對產業的結構進行調整，往往會導致經濟結構的扭曲更加突出。因此，發揮市場在資源配置中的決定作用才能解決問題。政府的作用，是為企業和創業者提供一個穩定的宏觀經濟環境和法治環境。為實現這個目標，現階段需要從制定和執行市場進入的負面清單、全面推進金融改革等六個方面抓緊推進。

　　結構性改革就是體制機制改革
　　吳敬璉提出，“供給側結構性改革”的提法，實際上包含了兩個含義不同的“結構”。
　　第一層含義的“結構”是指經濟結構，即資源配置的結構。從供給側來看，經濟增長由三個基本驅動元素驅動，即勞動、資本和效率。從本世紀初期開始，中國經濟增長原來所依靠的驅動力開始消退，主要依靠投資驅動的增長方式所造成的經濟結構扭曲和資源錯配卻愈演愈烈。由此，中國出現了經濟下行的趨勢性變化。吳敬璉認為，治本之策，就是通過資源的再配置，優化經濟結構，提高供給側的質量。
　　第二層意義上的“結構”是體制機制的結構，這也是“結構性改革”中真正要改革的“結構”。這兩種“結構”不可混淆，否則就會用經濟結構的調整去取代體制結構的改革，會造成十分消極的后果。
　　吳敬璉表示，改善經濟結構的重點是實現“三去一降一補”，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。調整經濟結構則有兩種方式：一種是按照國家的計劃和規劃、政府的政策要求，通過行政命令來調整國民經濟的企業結構、產業結構、地區結構等等；另外一種是在反映資源相對稀缺程度的價格信號的引導下，通過市場的獎優罰劣和優勝劣汰作用來實現資源的優化再配置。
　　在以前相當長的一段時期內，中國習慣于沿襲政府在資源配置中起決定性作用的傳統，用第一種方式來“調整結構”。吳敬璉認為，政府直接“調結構”不但無效，甚至會適得其反。早在改革開放初期，許多人已經意識到中國的產業結構存在嚴重扭曲，效益受到損害，需要進行調整。但是，在當時政府主導資源配置的條件下，這種調整還是通過行政手段進行的。
　　吳敬璉表示，這種方法的根本問題在于，政府沒有辦法判定什么樣的結構才是好的結構，而且結構扭曲往往就是由體制缺陷和政策偏差造成的。即使調整到位了，也并不能讓市場獲得一個好的結構。此外，造成經濟結構扭曲的各種體制和政策上的因素并沒有改變，很多調整都是“治標不治本”的無用功。
　　吳敬璉表示，后來經過20年左右時間的改革，市場逐漸地成長和發育起來，但政府主導和配置資源的習慣依然保留著，結構扭曲的問題也難以解決。在2004年出現了經濟“過熱”以后，對宏觀經濟到底是“全面過熱”還是“局部過熱”，各界發生了爭論。當時有三種意見：第一種認為沒有發生過熱，也不贊成采取總量緊縮政策。第二種認為經濟出現了總量過熱，主張采取緊縮措施，防止股票和房地產市場泡沫膨脹而導致崩盤。然而，獲得決策層肯定的是第三種意見，即認為中國經濟沒有出現“全面過熱”，只需采取措施加以控制，抑制“過熱部門”的擴張，就能保證國民經濟的穩定協調發展。
　　由此，國務院及有關部門多次制定并頒布了相關文件與規定，希望用行政的手段對產業的結構進行調整。但是，這樣的調整卻導致經濟結構的扭曲更加突出，產能過剩的行業越調越多。因為價格信號扭曲和成本失真，用各種補貼、政策優惠扶植的指定產業很快也變成了產能過剩的產業。直到現在，結構調整的第一大任務還是去產能，這也反映了用行政方法調結構的致命弱點。

　　市場配置資源的制度基礎還未完全建立
　　吳敬璉表示，要通過“三去一降一補”來實現資源的優化再配置，直接靠政府手里的各種行政手段是無法實現的，發揮市場在資源配置中的決定作用，才能解決問題。當然也要更好地發揮政府的作用，市場的作用和政府的作用都要有準確的定位。
　　市場有兩個主要的功能，一是能夠建立起有效地配置資源的機制，二是能建立起激發創新創業積極性的激勵機制。吳敬璉認為，市場機制所具有的優勢是行政手段做不到的，而“三去一降一補”正是要靠這兩個重要的機制才能夠實現。
　　吳敬璉舉例解釋道，比如要去鋼鐵行業的過剩產能，以前的辦法是由行政機關發布計劃指標，再將指標下放。指標的規定通常只能按企業的大小、設備的新舊等硬指標“一刀切”，否則就減不下去。然而根據這樣的標準，被切掉的往往并不是效率最差的設備和企業。吳敬璉說，加上各行政部門都要保護自己的產業，可能反而縱容企業增加產能。
　　而“補短板”的實質應該是加快效率較高、供不應求的產業的發展。用行政的辦法也跟市場激勵的辦法很不一樣，主要靠政治動員和運用政府的政策去扶植一些政府認定應該發展的產業和應當做強、做大的企業，和依靠市場機制獎勤罰劣及優勝劣汰的結果完全不同。
　　政府要起的作用不是直接出手去調結構，而是提供公共品；不是操控市場和干預微觀經濟，而是為市場的運作提供更好的條件，為企業和創業者提供一個穩定的宏觀經濟環境和法治環境。當然它還需要在一些市場不能起作用的地方發揮作用。
　　所以，問題的癥結在于使市場在資源配置中起決定性作用的制度基礎還沒有完全建立起來。在這種情況下，唯一的出路就是盡快建立和完善統一開放、競爭有序的市場體系。而現在的市場經濟體系，還不足以承擔有效配置和再配置資源的重任。
　　我們習慣于把從計劃經濟到市場經濟的改革叫作“體制改革”，其實也是“結構性改革”的另一種表達。既然中國已經初步建立起了社會主義市場經濟的基本框架，現在要對其中某些構架進行改革也是應有之義。因此，用“結構性改革”來概括現在要進行的改革，也是完全可以的。
　　其他國家進行結構性改革的實踐對我們是有啟發意義的。吳敬璉表示，2004年國際貨幣基金組織（IMF）曾經建議一些國家進行結構性改革，跟我國現在遇到的情況相類似，當時有些人認為許多經濟問題是由于需求過剩或不足造成的。而當時IMF研究中心主任拉詹（R.Rajan）的觀點是，許多經濟問題是由市場運行中的問題造成的，而不是因為資源短缺或者總需求過剩或不足。

　　需要抓緊進行六項改革和三方面突破
　　吳敬璉認為，為了完成建設統一開放、競爭有序市場體系的宏觀任務，需要進行多方面的改革。現在，有六個方面的改革需要抓緊進行。
　　一是簡政放權的制度化，加快制定和執行市場進入的負面清單。市場進入的負面清單制度是市場經濟的一項基本制度，必須加快運行，這不但涉及公民的基本權利，還牽涉對外經濟關系。
　　二是全面推進金融改革。目前來看，金融改革的核心議題——利率市場化和匯率市場化進行得比較順利，甚至超出了原來的預期。但是，僅有這兩項改革還不足以保證整個金融體系改革的成功，其他方面的改革也必須加快，比如金融市場的監管體系改革等。
　　三是國有經濟改革。目前有相當一部分國有企業效率低下而且經營存在持續走低的趨勢。如果這種情況不能較快改變，會拖住整個國民經濟的后腿。十八屆三中全會決定的把對國有企業的管理由直接管企業（即“管人、管事、管資產”）為主轉變為管資本為主，這是一項具有重大意義的改革，能借此在國有控股公司和國有參股公司中建立起有效的公司治理結構，才能實現各類企業之間的平等競爭。
　　四是競爭政策的貫徹。必須清醒地認識到競爭是市場制度的靈魂，沒有公平競爭就不可能發現價格，也不可能實現獎優罰劣和促使企業努力創新。
　　五是加快自由貿易試驗區的建設。自貿區試驗不但在對外經濟關系上有意義，而且直接有助于促進統一開放、競爭有序的市場體系的建立和完善，所以這方面的試驗應該加快進行。
　　六是堅持建設法治國家。
　　吳敬璉提出，為了推進以上改革，不僅要提出任務，做出設計，還需要采取切實措施，必須真刀實槍地在三個方面進行突破。
　　首要問題還是要把各級領導的思想認識統一到中共十八屆三中全會和十八屆四中全會的決定上來，形成共識。以國企改革為例，許多人都覺得國企改革似乎進展得太慢。十八屆三中全會決定改革國有資產管理體制，通過若干資本經營公司作為投資主體掌握原有的國有企業的股權。但從媒體上發布的消息看，在這個問題上市場上還存在很不相同的認識，有些國資部門的工作人員還認為他們還必須繼續管人、管事。在這種情況下，認識上求得統一恐怕是國企改革能夠邁步往前走的一個前提條件。
　　第二個突破口是要抓實機制保障，把執行改革決定的主體責任落實到位。以公平競爭審查為例，國務院要求從今年7月1號開始對新制定的政策預先進行審查，還要對原有的各種制度和政策進行審查，逐步清理廢除妨礙市場公平競爭的規定和作法。但是，雖然政府要求在公平競爭審查中把自我審查和外部監督結合起來，加強社會監督，但在具體的工作部署中，相關文件只提出各個制定政策的機構進行自我審查，卻沒有明確外部監督和社會監督由誰負責和怎樣進行。比如，民眾投訴某一個政策規定不符合公平競爭原則，由誰來接受投訴，誰來作出處理，必須要有明確的責任主體，否則審查就容易落空。
　　過去在《反壟斷法》的執行上也存在類似的問題。反壟斷執法是由三個部門分別負責，它們之間的互動和協調往往存在問題。雖然在三個部門之上有一個反壟斷委員會，但它不是一個常設機構，而是一個部門間的議事機構。所以，過去在討論執行競爭政策和執行《反壟斷法》的時候，有許多學者提出要建立一個高層次的、擁有很大權威性的反壟斷機構，或者叫作執行競爭政策的機構。為了建立公平競爭審查的機制保障，這個建議值得認真考慮。
　　第三個突破口是落實主體責任。要按照中央全面深化改革領導小組的要求，抓緊完善對負有責任的機構和人員的督辦協調、督察落實和責任追究等工作機制。