6月26日，中央全面深化改革領導小組第三十六次會議審議通過了《中央企業公司制改制工作實施方案》，要求年底前基本完成國有企業公司制改制工作。該方案與5月21日中共中央、國務院印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）相輔相成，將進一步推進與油氣體制改革密切相關的國有油氣企業改革，加快油氣體制改革方案落地。從內容上看，盡管方案仍有不足，具體組織實施的效果也存在不確定性，但是總體堅持了市場化的改革方向和還原能源商品屬性的改革目標，部署了上游區塊開放、管道運行機制、油氣進出口、煉化和批發零售、油氣儲備以及國有油氣企業改革等重點改革任務，對于加快市場開放、促進競爭、推動油氣企業發展并最終建立公平、開放的油氣市場體系具有積極而重要的意義。

　　油氣體制改革的基礎和條件
　　鑒于油氣行業的發展歷史、在國民經濟中的重要地位及其背后錯綜復雜的利益關系，《意見》從開始制定到正式出臺，歷經三年多的時間。這是繼“38號文”和“72號文”實施近20年后在國家層面出臺的首個油氣改革頂層設計方案，既是各方力量長期博弈的結果，也是未來平衡各方利益的基本準則。
　　《意見》體現了最高層加快推動能源生產與消費革命的具體要求。2014年6月，習近平主席主持召開中央財經領導小組第六次會議，提出要推動能源生產和消費革命，并要求積極推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案。2015年，中央財經領導小組第九次會議和國家發改委發布的《關于2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》都提出要加快石油天然氣體制改革。今年以來，國企改革和能源領域的改革進一步加快。國家發改委先后發布《能源發展“十三五”規劃》和《能源生產與消費革命戰略2016-2020》，進一步明確了油氣體制改革的目標和方向，掃清了油氣市場化改革的政策障礙。
　　國內外油氣市場形勢的變化也為改革提供了難得的條件。2014年下半年以來，國際油氣市場發生了巨大的變化，在供給、需求、技術、地緣政治等多種因素的沖擊和影響下，持續多年的緊平衡狀態被打破。同時，國內經濟增速放緩和產業轉型升級導致能源需求增速相應放緩，保供壓力迅速緩解，能源安全形勢大為好轉。在國內外油氣供需寬松、價格低迷、能源結構轉型加速的形勢下，油氣企業主動控制國內產量，大幅增加油氣進口。據海關統計，2016年，中國進口原油3.81億噸，同比增長13.6%，進口依存度超過65%；進口天然氣721億立方米，同比增長17.4%，進口依存度升至35%。同時，在收入和利潤下降、生產經營形勢嚴峻的市場形勢下，國有石油公司長期存在一些問題暴露出來，主動改革的意愿和動力不斷上升。
　　總之，政策導向和國內外市場形勢的變化為油氣體制改革方案的醞釀、制定提供了良好的條件?？梢哉f，改革方案此時出臺，保供壓力小，市場沖擊小，社會阻力小。

　　油氣體制改革針對的主要矛盾和問題
　　《意見》全文尚未發布，也并未明確指出當前油氣體制存在的主要問題。但是，在中央財經領導小組第六次會議及以后出臺的能源規劃、戰略都對能源包括油氣領域在體制機制方面存在的矛盾和問題進行了歸納總結?？梢?，對于油氣體制存在的問題各界早有共識，但諸多問題由來已久，原因復雜，歷史和現實、政府和企業、國有和民營、國內和國際等多種因素和矛盾都交織在油氣行業中，使其成為中國最復雜的領域和歷次改革最難啃的骨頭。

　　（一）行業壟斷
　　中國雖已建立起比較完整的油氣工業體系，市場規模也在不斷擴大，但是油氣市場開放程度明顯滯后于經濟發展水平和國內外油氣行業發展速度，壟斷程度長期居高不下。1998年兩大石油集團的成立以及隨后出臺的“38號文”和“72號文”奠定了延續至今的油氣市場格局，其特征是以國有石油公司為主、外資和民營企業作為補充，部分管理職能由政府轉移到國有企業，政府控制企業、企業高度依賴政府。近20年來，在國家政策的強力支持和保護下，國有石油公司不斷加強對國內油氣資源、基礎設施和主要銷售渠道的控制，優勢地位不斷強化。
　　縱觀中國油氣產業鏈上中下游各環節，越靠近上游，壟斷程度越高。上游勘探開發領域，中石油、中石化、中海油和延長石油分別享有陸上和海上石油勘查、開采的專營權，已完成約80%陸海沉積盆地面積的區塊登記，并通過關聯交易強化在工程技術服務、工程建設、裝備制造等領域的優勢；油氣貿易環節，目前有中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團5家具有國營原油貿易資質和40多家具有非國營貿易資質的企業，原油非國營貿易進口量實行配額管理，由商務部每年制定和分配；管道運輸環節，長輸油氣管網、接收站等基礎設施具有自然壟斷屬性，國有石油公司通過上下游一體化實質上控制。中國陸上油氣管道總里程已超過12萬公里（原油管道約2.3萬公里，成品油管道約2.1萬公里，天然氣管道約7.6萬公里），其中央企10.4萬公里，約占86%；已建成運營LNG接收站17座，其中央企控制16座。煉油、批發和零售領域，全國煉油能力約7.5億噸/年，其中三桶油約占65%；擁有成品油批發經營資質的企業370多家，中石油、中石化、中海油、中化、中航油直屬或控股企業占比約22%；全國加油站數量約9.7萬座，其中中石油（2.09萬座）、中石化（3.06萬座）占比約53%。下游的開放程度比上游高，但國有企業控制大部分油氣資源和進出口配額，民營油氣企業的發展空間一直受到擠壓。

　?。ǘ┬姓^度干預
　　盡管中國的油氣市場已經部分放開，但是從定價、市場準入、競爭程度來看，市場化程度仍然較低。整個行業計劃經濟色彩濃厚，行政管制普遍存在，管理部門職能交叉、權責不清，管理缺位和管理越位并存，重審批，輕監管，用行政力量排斥競爭，導致市場缺乏活力，運行效率低下。國有石油公司對油氣行業全產業鏈的主導和控制權，也來自于政府部門的授權和扶持。
　　加入世貿組織以后，尤其是近年來，國家出臺了一系列政策措施推進油氣行業一些環節和領域的改革，但改革的節奏和力度與社會期望仍有較大的差距，一些改革并未達到預期的效果。成品油和天然氣價格機制仍以政府調控和指導定價為主，存在滯后性，不能及時傳導和完全反映國內外市場變化情況。尤其是近年來國際油價下跌，政府部門雖然調整了成品油定價機制，但是大幅提高了成品油消費稅，這些干預影響和阻礙了國際油價的有效傳導，使得普通民眾和交通運輸等相關行業未能享受到國際油價下跌帶來的好處，影響了民眾生活和實體經濟的發展。煉化產能越調越大，全國煉油能力過剩已超過1億噸；缺乏統一而嚴格的成品油質量強制性標準，在嚴峻的環保形勢下，對于生產低劣產品的煉廠卻缺乏有效的監管和懲罰手段。此外，政府部門還通過行政審批等手段對社會資本進入油氣行業實行準入限制。這充分說明，行政管制依然是油氣市場化改革的主要障礙，中國油氣市場的運行和管理與國際成熟市場相比仍有很大的差距。
　　總之，油氣體制最主要的問題是行政過度干預和國企高度壟斷。這種格局既無法適應國內外油氣市場的新趨勢、新格局、新變化，也不利于國有、民營油氣企業及相關行業的發展，擴大開放、加快推進市場化改革是國內外能源大趨勢下的必然選擇。

　　“新改革方案”的亮點和局限性
　　作為推動新一輪油氣體制改革最為全面的指導性文件，《意見》不僅明確了改革的指導思想、基本原則、總體思路，還部署了八項重點改革任務，是近年來中國首個油氣體制系統性改革的頂層設計。但是，《意見》尚未上升到法律層面，一些重大的實質性問題仍未突破，具體組織實施的效果也存在不確定性。在一定程度上，《意見》更類似于近三年來一些已經實施或試點的政策措施的匯總，與民眾和業內的預期仍存在一定差距。

　?。ㄒ唬?ldquo;新改革方案”的亮點
　　一是改革目標明確，重申并強調了堅持市場化改革方向和體現能源商品屬性。以“38號文”和“72號文”為基礎構建的國內油氣市場格局已持續近20年，在維護國家能源安全和做強做優做大國有企業的名義下，油氣領域的市場化改革進展緩慢，關鍵領域的改革基本陷于停滯。而在這一時期，隨著經濟全球化和區域經濟一體化進程加快，國際能源市場，包括能源理念、能源結構、能源技術、能源供需等都發生了巨大的變化。全球性和區域性油氣市場日益完善，市場管制大幅減少，開放程度不斷提高。從上世紀80年代到本世紀初，不僅是美國、歐洲、日本等發達國家和地區，韓國、印尼、臺灣、印度等發展中國家和地區也基本實現了石油市場的開放。
　　行政過度干預和國企高度壟斷是中國油氣行業的痼疾，其存在的重要原因是能源的商品屬性長期被弱化。隨著全球和區域市場的形成和完善，能源已從戰略物資轉變為普通商品?！兑庖姟窂娬{深化石油天然氣體制改革要堅持問題導向和市場化方向，體現能源商品屬性，這既是對國際油氣市場變化的主動適應，也是對推動能源生產和消費革命基本要求的具體落實，有助于進一步打破行政壟斷，管住自然壟斷，放開競爭環節，構建更加公平開放的油氣市場新格局。
　　二是改革體系完整，基本覆蓋了油氣行業各個環節和重要領域。近幾年來，中國主動適應國際油氣市場變化，在油氣領域改革速度有所加快，例如，不斷完善成品油價格形成機制（2013年、2015年）、管道建設引入社會資本（2013年6月）、部分油氣區塊進行招標試點（2015年7月）、推進國有企業混合所有制改革（2015年9月）、擴大進口原油使用資質向部分民營煉廠放開（2015年、2016年）、建立石油和天然氣交易中心（2015年注冊，2016年運行）等。這些政策措施具有一定的積極意義，但多是對一些問題的被動應對，還停留在解決某一環節、甚至某一事項的具體問題，對于一些長期存在的突出問題無法從根本上解決。
　　現有的體制機制已無法有效適應國際能源格局、國內能源安全形勢的變化和油氣市場發展的客觀要求，需要通過頂層設計對整個油氣產業鏈進行改革。《意見》是近年來出臺的最全面的油氣改革指導性文件，其部署的八項重點任務幾乎涵蓋勘探開發、進出口、管網、銷售定價、國企改革、油氣儲備、安全環保等整個產業鏈。如果《意見》中的各項改革能夠順利推進，將對未來油氣行業發展和能源結構調整產生深遠而重要的影響。
　　三是關鍵領域有所突破，尤其是管制和壟斷程度最高的油氣勘探開采和管網領域的政策出現了松動。油氣行業利益復雜，產業鏈條長，相關行業和人員多，中央政府、地方政府、國有企業、民營企業、消費者等均有自己的利益訴求。回顧近二十年來的政策變化和行業發展過程，可以發現，油氣領域的改革從來就不是一個簡單的經濟問題，而是一個隨時可以上升到國家戰略、國有資產管理、國家能源安全高度的復雜的利益分配問題。油氣領域的改革一直進展緩慢，其根源在于主導改革的政府和國有企業同時也是重要的利益相關者。
　　油氣行業的壟斷根深蒂固，尤其是勘探開發和管網運營領域，幾乎歷次改革都難以撼動。在《意見》部署的八個方面的重點改革任務中，第一項是完善并有序放開油氣勘查開采體制，“允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采”；第三項是改革油氣管網運營機制，提出了管道獨立、管輸和銷售分開、公平接入、公平開放的目標，不管能否實現，都具有重要而積極的意義。

　　（二）“新改革方案”的局限性
　　一是調控的思維和手段仍存在明顯的計劃經濟痕跡。中國已成為全球最大的能源生產國和消費國，與國際市場的聯系日益緊密，有條件主動把握、適應，甚至影響和引領全球能源領域的發展方向，提高話語權，在一些重點領域的改革更要體現前瞻性的戰略眼光和思維。但縱觀整個《意見》，其指導思想、基本原則、總體思路和重點任務都還停留在保供的水平上，還沒有擺脫傳統的思維定勢。對于國內外油氣市場的發展變化、石油安全、油氣儲備等重要問題的認識也存在不足，行政干預的思想依然根深蒂固。按照《意見》所構建和調整的中國油氣市場格局，將依然是計劃與市場并存的雙重體制。
　　二是涉及民營油氣企業的一些重要領域和環節的改革力度明顯不夠。民營油氣企業一直沒有得到與國有石油公司平等的發展機會。目前，民營油氣企業已經成為國內外油氣市場的重要組成部分，經濟實力和市場影響力不斷提升。但在《意見》中，民營油氣企業依然處于從屬地位。
　　在石油領域，制約民營企業發展的主要障礙是油源問題。為獲得穩定、充足的油源，民營石油企業已經努力爭取多年。在《意見》中，雖然“允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采”，但從2015年新疆油氣區塊開放招標的試點情況來看，情況并不理想，主要原因包括準入門檻高、優質區塊難以獲得等。尤其是今年6月出臺的《礦業權出讓制度改革方案》，要求嚴格限制礦業權協議出讓，為油氣區塊流轉和退出增加了諸多限制和障礙。原油進口是民營石油企業獲得油源的另一條重要途徑，但時至今日，原油進口仍然區分國營貿易和非國營貿易，非國營貿易進口數量仍然受配額限制。2015年以來，國家允許符合條件的地煉在淘汰一定規模落后產能或建設儲氣設施的前提下使用進口原油，地煉原油進口量和開工率大幅提升。但這僅局限于原油進口使用權放寬，而非真正意義上的自由貿易。況且，成品油出口仍實行配額制，民營煉廠也很難得到。在天然氣領域，民營油氣企業面臨的重要問題是管網和接收站的使用。從《意見》看，干線管道獨立、管輸和銷售分開、向第三方市場主體公平開放可能需要較長時間，地方政府等諸多利益群體的協調都存在一定障礙。
　　三是涉及國有油氣企業的改革發展思路仍不夠清晰?！兑庖姟穼⑸罨瘒杏蜌馄髽I改革作為八大重點改革任務之一，并把混合所有制、專業化重組、“瘦身健體”作為國有油氣企業改革的重點和方向。央企第三批混合所有制試點尚未開始，但從過去幾年國有石油公司的嘗試情況來看，因涉及到國有資產管理體制，混合所有制效果并不明顯。國有石油公司的專業化重組一直在進行，各公司均有所進展；但剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題因涉及利益和矛盾太多而困難重重。
　　目前，國有油氣企業已發展成為具有較強實力的跨國公司，完全有能力在國內市場上通過公平競爭維持、鞏固并強化自身的競爭優勢。但長期以來油氣領域政企不分，政府部門本末倒置、排他性的扶持一方面削弱了國有公司主動適應市場變化、積極參與國內外市場競爭的動力；另一方面將一些具有較大市場份額和較強市場控制力的油氣企業置于社會輿論的不利地位?！兑庖姟吩诮吡S護國有石油公司的地位和作用同時，恰恰忽略了其市場競爭主體的基本屬性。

　　繼續改革的方向和重點
　　作為國家層面的政策，體制機制改革的目的和重點是做好頂層設計，協調好市場、政府、企業、消費者等之間的關系，構建一個公平、開放、高效的油氣市場。即使《意見》的各項重點任務都得到落實，中國油氣領域的市場化改革仍需進一步推進。深化改革的方向是繼續推進市場化，重點是進一步明確并處理好市場與政府、政府與國企、國企與民企的關系。

　?。ㄒ唬┟鞔_大勢，提升對能源安全和能源屬性的認識
　　國際油氣行業正處于重要的變革時期，宏觀經濟環境、供需形勢、市場主導力量、技術創新、定價貨幣的匯率波動，以及人們關于能源的傳統觀念和預期等，都已發生了重大甚至是根本性的轉變。能源競爭的重點已從資源轉向市場，保障能源安全的手段也從生產依賴轉向市場依賴。政策制定者要有能源大國的思維和戰略，把握國際能源市場的節奏和趨勢，主動轉變思想以適應和引領這種變化，在積極推動能源商品屬性回歸的同時，樹立新的能源安全、能源市場、能源儲備觀念，使政策調整具有前瞻性和戰略性。作為國際油氣市場的重要參與者，油氣公司要認真研究分析油氣技術進步、替代能源的發展、能源結構調整和國際石油公司的發展戰略等重大問題，因時而變，因勢而變，把握發展機遇。

　　（二）擴大開放，繼續推進關鍵環節的市場化改革
　　油氣市場開放是全球大勢所趨，即價格市場化、進出口放開、批發和零售市場放開、市場投資主體多元化、各種經濟成分和經營模式并存。在國內外油氣市場供需寬松的大環境下，短期內上游開放的象征意義大于實際意義，油氣區塊的開放招標、流轉、退出等相關的政策仍需完善。進一步減少原油和成品油進出口環節的管制、盡快實現自由貿易應作為深化改革的重點和方向。進出口放開既可以增加國內市場的資源供應，又可以為國內企業增加新的銷售渠道，提高油氣企業國際化經營水平。

　?。ㄈ┺D變職能，進一步減少行政干預
　　針對《意見》在減少政府行政干預方面所存在的不足，下一步，政府部門應轉變觀念，打破思維定勢，明確監管部門職責，轉變監管理念和監管方式，把該管的管好，把不該管的放開。政府監管重點由量價控制轉向制定質量標準、維護市場秩序，努力形成“競爭主體多元化、產品來源多樣化、行業管理規范化”的市場格局，從更高層次上引導油氣市場健康發展。

　?。ㄋ模┖献鞲偁?，實現國企和民企協調發展
　　國有油氣企業改革和油氣體制改革既有重合點，又有不同點。成熟的油氣市場發展經驗和中國改革開放以來油氣行業的發展實踐，都證明了公平競爭機制對于市場健康發展的重要作用。公平開放的油氣市場將為油氣企業提供更多的發展機遇。下一步，應按照《意見》和《中央企業公司制改制工作實施方案》的要求，合理界定行業和企業的政策邊界，放權國有油氣企業自主解決內部的機制問題；進一步放寬準入、減少管制，使更多社會資本進入油氣行業，使民企與國企在公平的市場環境下合作競爭。混合所有制只是國企民企合作的形式之一，對于雙方而言，機會公平比利益分享更重要。

　?。ㄎ澹┻m度傾斜，促進天然氣行業加快發展
　　在《意見》中，天然氣的重要地位和發展潛力沒有被充分體現。中國是推動國際天然氣消費增長的重要力量，天然氣對全球和國內能源結構轉型意義重大。下一步，應積極創造條件，培育成熟的天然氣生產和消費市場，繼續提高天然氣在能源結構的比重。在體制機制方面，應盡快消除在天然氣生產、儲運、消費以及法律、監管等各個環節和領域的障礙，尤其在氣源、輸儲、定價等方面加大政策支持力度，促進產業鏈健康升級，使天然氣在推動能源生產和消費革命中發揮更重要的作用。
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